TİCARET POLİTİKASI ARAÇLARI İLE DAHİLDE İŞLEME REJİMİ ARASINDAKİ HASSAS DENGE ÜLKEMİZDE DE KURULABİLİR Mİ ?
Hüseyin ÖZTÜRK
Daire Başkanı
İthalat Genel Müdürlüğü
1. Genel
Bu yazının öncelikli amacı Dahilde İşleme Rejimi uygulamasının yerli üretim dallarını olumsuz yönde etkilediği ve yerli üretim dallarının korunmasına yönelik ticaret politikası araçlarının etkinliğini zayıflattığı ; benzer bir karşı düşünce ile bu rejim çerçevesinde yapılan ithalatın ticaret politikası araçlarına tabi tutulması halinde ise ihraç ürünlerinin rekabet güçlerinin azaltıldığı konusuna bir kez daha dikkat çekmektir.
İkinci amacı ise, ülkemizde dinamik ve yerli üretim dallarını olumsuz yönde etkilemeyecek bir dahilde işleme rejimi oluşturulmasına yönelik yapılabilecekler hakkında fikir yürütmektir.
Bu belirlenen amaçlara ulaşılabilmesi açısından öncelikli olarak anılan politikaların iki alt başlık halinde ele alınmasında yarar görülmektedir. Bununla birlikte, makalenin temel hedefi ölçüsünde kısıtlı bir şekilde tanımlama yapılması zarureti de baştan kabul edilmektedir.
1.1. Dahilde İşleme Rejimi (DİR)
Bilindiği üzere, Dahilde İşleme Rejiminin (DİR) amacı ülkelerin ihracatlarının arttırılması veya ihraç ürünlerinin dış pazarlardaki rekabet güçlerinin yükseltilmesi ya da anılan ürünlerin rekabet edebilir hale getirilmesi şeklinde ifade edilmekte ve bunların gerçekleştirilmesine yönelik olarak da ithal edilecek girdiler (yarı mamul veya hammadde) için ödenmesi gereken gümrük vergilerinin tahsil işlemi yapılmamaktadır.
Bu cümleden olmak üzere, gümrük vergilerinin tahsil edilmemesi üç farklı uygulama ile gerçekleştirilebilmektedir. Bu uygulamalar; ödenmesi gereken vergilerin askıya alınması (suspension) , vergisiz eşdeğer ithal eşyası kullanımına izin verilmesi veya ihraç işleminden sonra girdiler için ödenen verginin iadesi (drawback) şeklinde yapılmaktadır.
Genel bir değerlendirme ile dünyada uygulama önceliğinin askıya alma sistemine verildiği gözlemlenmektedir.
1.2. Ticaret Politikası Araçları
Bilindiği üzere, ticaret politikası araçları kapsamına dampinge karşı önlemler, telafi edici önlemler ve miktar kısıtlamaları girmektedir.
Bunlardan dampinge karşı önlemler dampingli ithalatın yerli üretim dalları üzerinde oluşturduğu zarar veya zarar tehdidinin bertaraf edilmesine yönelik tedbirlerdir.
Telafi edici önlemler ise sübvansiyonlu (devlet destekli) ithalatın yerli üretim dalları üzerinde oluşturduğu zarar veya zarar tehdidinin ortadan kaldırılmasına matuf tedbirler olarak değerlendirilmektedir.
Üçüncü bir önlem olarak karşımıza çıkan miktar kısıtlamaları ise ithalat artışlarının yerli üretim üzerinde oluşturduğu ciddi zarar veya zarar tehdidinin izale edilmesine ilişkin önlemler olarak mütalaa olunmaktadır.
Bu noktada, bilinmesinde yarar görülen husus ise bu araçların hepsinin Dünya Ticaret Örgütü Kuruluş Anlaşması ekinde yer alan Anlaşmalara dayanması ve bu Anlaşmalar ile uygulamaya konulabilmeleri için gerekli olan işlemlerin ayrıntılı bir şekilde hükümlere bağlanmasıdır.
2. Ülkemizde DİR Uygulaması
Ülkemizde de DİR’ne ilişkin sistem uzun dönemden beri uygulamada bulunmakta olup, ticaret politikası araçları ile illiyet bağının kurulabilmesi bakımından temel hatları ile bu sistemi ikili dönem sınıflandırması bazında incelemekte yarar görmekteyim.
Bu noktada gerek İhracatı Teşvik Belgesi dönemi gerekse Dahilde İşleme İzin Belgesi döneminde ülkemiz uygulamasının da askıya alma şeklinde tanımlanan sistem ağırlıklı olduğu görülmektedir.
2.1. Türkiye -AB Gümrük Birliği Öncesi Dönem
Bu dönemde ticaret politikası araçlarından dampinge karşı vergilerin uygulamada bulunduğu ve DİR çerçevesinde düzenlenen İhracatı Teşvik Belgesi kapsamındaki ithalatın bu vergilerden muaf tutulmadığı anlaşılmaktadır.
Esasen söz konusu dönem ile bir sonraki dönem arasındaki temel farklılıklardan biri bu tesbite dayanmaktadır.
Anılan dönemde uygulanan İhracatı Teşvik sisteminin ilk şekillendiği yıllarda ülkemizin karşılaşmış olduğu dış ödemeler dengesindeki bozulmalar sebebiyle döviz ihtiyacının had safhaya ulaştığı ve bu ihtiyacın karşılanabilmesini teminen ihracatın özendirilmesinin ve artırılmasının ön plana çıktığı görülmektedir.
Bu çerçevede, ihracatın arttırılabilmesi için ihracatçı firmalara değişik isimler altında devlet yardımlarının sağlandığı da anlaşılmaktadır.
Ayrıca, uygulanan sistemin, adı geçen dönemde ihracatın arttırılmasının ortaya çıkardığı bu hassasiyet nedeni ile ihracatı teşvik belgesi düzenlenirken belge kapsamında ithali öngörülen ürünlerin yerli üretiminin olup olmadığının dikkate alındığı bir sisteme dönüştürülemediği, bu itibarla ithalatı da bir ölçüde özendirdiği ve kalıcı hale geldiği belirlenmektedir.
Bu bağlamda, bu politikanın değişmesi yönünde görüş ileri süren kesimlerin en anlamlı iddiasını " devlet müdahalesi ile içeride oluşan talebin yurt dışına kaydırıldığı ve bu şekilde yeni yatırım ve kapasite artırma yönünde oluşabilecek gelişmelerin engellendiği " görüşü oluşturmaktadır.
İkinci bir karşı görüşü " bu uygulama ile pazarlara yakınlık nedeni ile moda ve tercih değişikliklerini erken belirleyebilme ve takip edebilme şeklindeki avantajın potansiyel rakiplerimize aktarıldığı " şeklinde özetlemek mümkün bulunmaktadır.
Uygulamaya yapılan üçüncü bir itiraz " sektörler arası bağımlılığın koparıldığı veya zayıflatıldığı " görüşüne dayandırılmaktadır.
Bu görüşlere ilave olarak, dördüncü bir tenkidi, " bu şekildeki uygulamaların uzun dönemde aynı kriterlere uyarak sürdürülmesi nedeni ile ülkenin fason üretim yapan bir konuma gelebileceği " şeklindeki iddia teşkil etmektedir.
Bu itibarla, DİR’nin değişen koşullara göre gözden geçirilmesi ve ülke sanayinin yapısı ve uyguladığı dış ticaret politikası ışığında değiştirilmesi gerektiği bilinen bir husustur.
Bu noktada, bahse konu sistemin ihracata yönelik sanayileşme politikası tercihinin yapıldığı ilk dönem itibarıyla bügüne göre daha fazla avantajlar sağladığı ve anlamlı olduğu anlaşılmakta, ihracatta kazanılan deneyime paralel olarak ve AB ile kurulan ilişkinin boyutu göz önünde tutularak yeniden ele alınması gereği vardır.
Yukarıda ifade edilmeye çalışılan ihtiyaçların karşılanmasına imkan vermese de 1.1.1996 tarihi itibarıyla bu sistemde değişikliğe gidildiği görülmekte ve alt bölümde bu değişikliklere ana hatlarıyla yer verilmektedir.
2.2. Türkiye -AB Gümrük Birliği Sonrası Dönem
Bu dönemin en belirgin özelliği mevzuatın şeklen ve hükümler itibarıyla AB’nde uygulamada yer alan mevzuata yaklaştırılmasıdır.
Anılan mevzuat uyumunun getirdiği en anlamlı -fakat tartışmalı- değişiklik ise bu kapsamda yapılacak ithalatın dampinge karşı vergi, telafi edici vergi ve kotalardan muaf tutulmaya başlanmasıdır.
Bu çerçevede, bahse konu uygulamalar yapılırken Dahilde İşleme Rejimi Kararı’nın 9 uncu Maddesinde "... Türkiye gümrük bölgesindeki üreticilerin ekonomik çıkarlarına madde politikası açısından ciddi bir zarar vermemesi, kaydıyla ihraç ve ithal eşyasının (tali ürünler dahil) adını, miktarını, değerini ve ihraç süresini belirleyerek, proje bazında dahilde işleme izin belgesini verir veya talebi reddeder..." hükmüne yer verildiği görülmektedir. Esasen, AB’nin sisteminin en belirğin özelliğini de dahilde işleme sistemi ile yerli üretim dallarının olumsuz yönde etkilenmemesi oluşturmaktadır. Ancak, bu konuda ülkemiz mevzuatında yer alan hükmün etkili şekilde uygulamaya konulduğu veya başka bir deyişle AB politikasına benzer kriterlerin belirlendiğini ileri sürmek bu aşamada oldukça güç gözükmektedir.
3. Ticaret Politikası Uygulamaları Açısından DİR’nin İrdelenmesi
Yazımızın birinci bölümünde ifade edildiği gibi, ticaret politikası araçlarının ruhunu yerli üretim dallarının dampingli veya sübvansiyonlu ithalatın sebep olduğu zarar ile ithalat artışlarının oluşturduğu ciddi zarara karşı korunması teşkil etmektedir.
Öte yandan, yürürülükte bulunan Dahilde İşleme Rejimleri hükümlerinin incelenmesi sonucunda, bu kapsamda ithal edilen ürünlerin, ihraç pazaralarında rekabet güçlerinin arttırılabilmesi için ticaret politikası araçlarından da muaf tutulabildiği belirlenmektedir.
Esasen, ticaret politikası araçlarının DİR kapsamındaki işlemlere yansıtılması veya DİR hükümlerinde yerli üretimin olumsuz etkilenmesini engelleyecek kurallara yer verilmemesini ülkelerin ekonomik çıkarlarına hizmet eden dengeli bir politika olarak değerlendirmek mümkün görülmemektedir.
Bu itibarla, söz konusu politikalar arasında denge sağlanması ve birbirlerinin etkinliklerini zayıflatacak çelişkili yönlerinin giderilmesi gerekmektedir.
Konu hakkında daha da ayrıntılı fikir vermesi bakımından aşağıdaki alt başlıklarda ülkemiz uygulaması ve diğer ülkelerin ve özellikle de AB’nin uygulaması irdelenmeye çalışılacaktır.
3.1. Türkiye Uygulamalarının İrdelenmesi
Ülkemizde de yerli üretimin etkin bir şekilde korunması ve DİR kapsamında yapılan ithalatın yerli üretim üzerinde oluşturacağı zararın izalesi yönünde gerek teorik gerekse tatbikat açısından olumlu gelişmeler olmakla birlikte, gelinen noktanın daha da ilerisine gidilmesi gereği vardır.
Anılan rejim kapsamında yapılan ithalatın ticaret politikası araçlarına tabi tutulması ülkemiz ihracatçısını diğer ülke ihracatçıları karşısında dezavantajlı duruma düşüreceği görüşü kabul edilebilir bir görüş olmakla birlikte, söz konusu taleplerin değerlendirilmesi aşamasında yerli üretimin dikkate alınmaması halinde ise yerli üretimin zarar görmesine ve piyasadan çekilmesine neden olunabileceği ihtimali de bulunmaktadır.
Bugüne kadar pamuk ipliği, pamuklu mensucat, suni ve sentetik mensucat, demir - çelik kütükler, AYPE ve PVC soruşturmaları başta olmak üzere yürütülen damping soruşturmalarında, gerçekleştirilen ithalatın önemli bir bölümünün İhracatı Teşvik Belgesi (Dahilde İşleme İzin Belgesi) kapsamında yapıldığı ve problemin en etkili çözümünün çıkış kaynağında bulunması gerektiği düşünülmektedir.
Bu çerçevede, ticaret politikası araçlarının uygulaması ile DİR’nin uygulamaları arasında arzu edilen dengenin kurulmasının güçlüğü görülmekle birlikte, Uzak Doğu ülkelerinin konuya ilişkin deneyimlerinden de istifade ederek, standart üretim haline dönüşen girdilere ilişkin taleplerin karşılanmaması başta olmak üzere, kademeli bir şekilde politika değişikliğine gidilmesi uzun dönemde ülkemiz ekonomisi açısından yararlı olacaktır.
Bu bağlamda;
- yeni pazarlara girişin bahis konusu olduğu durumlarla ilgili başvuruların,
- yeni ürün üretiminde kullanılacak ve yerli üretimi olmayan veya teknik bakımdan yetersiz olan girdilere,
- üretimden ihracata ayrılan payın yetersiz kaldığı durumlara
ilişkin taleplerin karşılanabileceği şeklinde kural getirmek de ihtimal dahilinde bulunmaktadır.
3.2. Diğer Ülke Uygulamalarının İrdelenmesi
Diğer ülke uygulamalarının ve özellikle AB’nin uygulamasının en belirgin özelliği ihraç ürünlerinin rekabet edebilirliklerinin arttırılması sağlanırken yerli üretimin olumsuz yönde etkilenmemesidir.
Bu amaca ulaşabilmek için de DİR kapsamında ithalata izin verilirken uyulması gereken ve "ekonomik şartlar" diye isimlendirilen temel kriterlerin belirlendiği ve etkin bir şekilde uygulandığı anlaşılmaktadır.
Bu bağlamda, müsaadeye bağlı bir uygulamanın yerli üretim üzerinde zarara neden olamayacağı, başvuruların değerlendirilmesi aşamasında tehlikenin bertaraf edileceği düşüncesi ve ön kabulünün uygulamacılar nezdinde hakim görüş olduğu müşahade edilmektedir.
Hal böyle olmakla birlikte, AB’nin ticaret politikası araçlarından sorumlu birimlerinin dönemsel olarak DİR kapsamında yapılan ithalatın miktar olarak zarar etkisi oluşturabilecek seviyelere çıkıp çıkmadığını araştırdıkları ve incelemelerde ekonomik kriterlerin etkin bir şekilde dikkate alındığından haraketle politika değişikliğine gerek olmadığı sonucuna vardıkları gözlemlenmektedir..
Bu cümleden olmak üzere, zarar etkisinin ortaya çıkması halinde ise bu kapsamda yapılan ithalatın ticaret politikası araçlarına tabi tutulabileceği ihtimalinin mevcudiyeti kabul edilebilir görüş olarak muhafaza edilmektedir.
Ayrıca, bu kapsamda yerli üretimin olumsuz yönde etkilenmesinin önlenmesi için mevcut politikanın değiştirileceği hususu yazılı metinlere dahi yansıtılmaktadır.
4. Sonuç
- Dengeli sanayileşmenin temel koşullarından biri olan sektörler arası bağımlılığı zayıflatmayacak sistemin kurulmasının,
- Mevcut uygulamanın boyutunun genişletilmesinin durdurulması veya daraltılması ile daha fazla katma değerin ülkemizde kalmasının sağlanmasının,
- Pazarlara yakınlık nedeni ile moda ve tercih değişikliklerini erken belirleyebilme ve takip edebilme yönünde oluşan avantajın potansiyel rakiplere aktarılmasını denetleyebilecek ve gerekli durumlarda önleyecek bir sistemin oluşturulmasının,
- Üretim olmadan ihracat yapılamayacağı gerçeğinden haraketle yerli üretim dallarının üretimlerini dikkate alabilmek için ekonomik kriterlerin AB uygulamasına paralel şekilde belirlenmesi ve etkin bir şekilde uygulanmasının,
- Yeni kriterler oluşturulurken gerek konuya ilişkin AB uygulamasından gerekse 80’li yıllarda uygulamada bulunan Müsaadeye Tabi Maddelere ilişkin başvuruların incelenmesinde kazanılan deneyimlerden yararlanılmasının,
- Kaynakların kıt olduğu ülkemizde yatırımı teşvik kapsamında kurulan sektörler başta olmak üzere üretimin kalite ve miktar olarak yeterli olduğu alanlarda talebin yurt dışına kaydırılmamasına özen gösterilmesinin,
gerekli olduğu düşünülmektedir.
Kaynakça
1. Business Guide to the Uruguay Round, International Trade Centre UNCTAD/WTO Commonwealth Secretariat, 1995.
2. The Results of the Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiation, The Legal Texts, 1995, WTO.
3. 1/95 Sayılı Türkiye - AT Ortaklık Konseyi Kararı.
4. Dahilde İşleme Rejimi Kararı, Karar No: 95/7615, Resmi Gazete, 31.12.1995-22510.
5. The Inward Processing Regime of EU, European Commission - Directorate General XXI - Customs and Indirect Taxation.
6. Alastair Moran, Export Drawback and Inward Processing Remission, Livingston International Inc., (http://www.livgroup.com/livgroup/ drawback.htm).